Bij het voorbereiden van dit artikel kwam ik een artikel van mijzelf over het Non-Proliferatie Verdrag (NPV) uit 2006 tegen, destijds geschreven voor een Pugwash-workshop in Amsterdam. Het was toen midden in het beruchte Bush-tijdperk (2001-2009) en ik werd alsnog getroffen door de wel zeer sombere toon ervan. Geheel of grotendeels terecht, want de vijfjaarlijkse Review Conferentie van het NPV in 2005 een klein jaar daarvoor was op een complete mislukking uitgelopen, grotendeels ten gevolge van de obstructie van de regering-Bush om maar een stap verder te zetten op het gebied van ontwapening en soms ook van non-proliferatie als het Washington niet beviel. Het is goed de zwartgalligheid van 2006 voor een deel achter ons te kunnen laten, maar een balans van pro’s en contra’s ter gelegenheid van de uitkomsten van de laatste Review Conferentie van 3 tot 28 mei 2010 in New York en van het nucleaire klimaat in het algemeen is niet bepaald eenvoudig. Er zijn kansen, maar ook veel obstakels.
Het Non-Proliferatie Verdrag
Het NPV wordt – op zich terecht – de hoeksteen van het internationale ontwapenings- en non- proliferatie regime op nucleair gebied genoemd. Maar, van kracht sinds 1970, dus inmiddels veertig jaar oud, heeft het er niet voor kunnen zorgen dat de wereld anno 2010 kernwapenvrij is. De “early date” (art. VI) waarop ontwapening van de kernwapenstaten zijn beslag moet krijgen, ligt kennelijk nog stevig verborgen in de schoot der toekomst, en zal, vrees ik, dat nog wel even blijven. Natuurlijk, het is het vermelden waard dat wat betreft bewapening na een dieptepunt in 1986 met niet minder dan 70.000 kernwapens, we inmiddels gearriveerd zijn bij een aantal van ca. 23.000, substantieel minder, maar nog altijd substantieel (uiteindelijk 23.000) te veel. Het is in feite kenmerkend voor de kracht die van het Verdrag uitgaat (oftewel het ontbreken ervan), dat het aantal kernwapens vanaf 1970 nog vijftien jaar kon groeien en dank zij het (naderend) einde van de Koude Oorlog, en niet door de inhoud of juridisch afdwingbare verplichtingen van het Verdrag op zich substantieel is gekrompen, in Rusland een aantal jaren lang wel 2.000 tactische kernwapens per jaar.
En, waren er bij tot het stand komen (1968) en van kracht worden (1970) van het Verdrag vijf in het Verdrag erkende nucleaire staten, inmiddels zijn daar vier niet erkende (India, Pakistan, Israël, Noord-Korea) bijgekomen en is Iran een zeer zorgelijk geval, hoewel, zeer belangrijk, het is nog steeds partij bij (lid van) het NPV en het staat daardoor controles toe op zijn nucleaire handel en wandel.
Het NPV is een soort raamverdrag met een drietal centrale principes:
1. Niet-kernwapenstaten beloven op geen enkele manier te proberen alsnog in het bezit van kernwapens te komen en kernwapenstaten beloven die staten (en andere) geen wapens te leveren (art. I en II).
2. In ruil daarvoor is voor die landen vreedzame kernenergie toegestaan en zullen de landen daarin zelfs geholpen worden die te ontwikkelen.
3. De kernwapenstaten beloven hun bewapening te reduceren en uiteindelijk (“at an early date”) volledig te ontwapenen (art. VI).
Wat ik altijd in het Verdrag als vierde principe heb gemist, zijn zogeheten negatieve veiligheidsgaranties van kernwapenstaten aan niet-kernwapenstaten, de belofte om ze nimmer met kernwapens aan te vallen. Dit principe is echter nu wel verwoord (opnieuw, ook in 1995 is dat al gebeurd) in de slotverklaring.
Wat betreft het eerste principe, als partij bij het Verdrag heeft Irak zich daaraan in de jaren tachtig absoluut niet gehouden, is Noord-Korea in 2002 zelfs uit het Verdrag gestapt en zijn er momenteel grote zorgen over het gedrag van Iran, hoewel het naar mijn mening vrij onwaarschijnlijk is dat Iran al hoogverrijkt uranium (meer dan 90% U-235) heeft aangemaakt met zijn ultracentrifuges en zich beperkt heeft tot het op zich onschuldige laagverrijkte uranium (3-4% U-235).
Maar, een andere opstelling van centrifuges maakt het mogelijk om binnen een paar maanden over te gaan van het een naar het ander. Er staat tegenover dat Brazilië en Argentinië in de jaren negentig uiteindelijk niet in de fout zijn gegaan, dat het goed is gekomen met Zuid-Afrika na het einde van de Apartheid, dat Libië zich in het gareel heeft laten dwingen en het met Irak (echter mede dank zij twee verwoestende oorlogen en een ellendige nasleep) weer goed zit op nucleair gebied. Het Verdrag dient hierbij als een kader, een graadmeter, op grond waarvan kwalificaties tussen slecht en goed kunnen worden gegeven. Het Verdrag zelf kan, met de tekst in de hand, sturing geven, maar het zijn de politieke omstandigheden die vrijwel uitsluitend bepalend zijn voor het werkelijke verloop. In het geval van Iran zijn al allerlei sancties opgelegd door de Veiligheidsraad op grond van het Verdrag en de bijbehorende regels van het IAEA, maar het land heeft zich er tot nu toe niet al te veel van aangetrokken.
Wat betreft ontwapening wordt de agenda vooral bepaald door wat de Verenigde Staten en Rusland wel en niet doen. Van de veelbelovende ontwapeningskalender van het begin van de jaren negentig is uiteindelijk het Start I Verdrag (terug naar ca. 6.000 strategische kernwapens) overeind gebleven en dit liep eind 2009 af. De meerbelovende kleinere aantallen die nadien aan de orde waren (tot ca. 2.000 ieder) zijn terug te vinden in het zeer vrijblijvende Verdrag van Moskou (mei 2002) uit het Bush-tijdperk; dit drukt weliswaar intenties uit, maar het staat geen verificatie en een tussentijds schema toe en het biedt zelfs de mogelijkheid om geheel van verdere ontwapening af te zien. Het Verdrag drukte precies de omstandigheden van toen uit: Moskou wilde hoe dan ook een Verdrag, Bush wilde hoe dan ook maximale vrijheid.
Ontwapening en non-proliferatie
Ontwapening en non-proliferatie horen bij elkaar. Een zinnetje dat – naar ik zeker meen te weten – weinig weerstand bij Pugwash-leden zal oproepen. Maar, het feit dat deze twee principes door president Obama op de Review Conferentie met elkaar verbonden zijn, is nieuws! Ter illustratie: jaren geleden (midden jaren negentig denk ik) had ik een gesprek met een ambtenaar van het ministerie van Buitenlandse Zaken die een aantal jaren daarvoor bij de NAVO had gediend; deze bezwoer mij dat het nucleaire probleem in de wereld bestond uit het voorkomen en terugdringen van proliferatie (dus het voorkomen van meer kernwapenstaten), de kernwapenstaten waren in zijn ogen nette staten die deze wapens niet zouden misbruiken en dus geen probleem vormden. Enige jaren daarna, na een aantal dienstjaren in VN-verband legde dezelfde man uit dat hij daar geleerd had dat non-proliferatie en ontwapening wel degelijk nauw met elkaar verbonden waren, niet los verkrijgbaar waren. Ondertussen had hij uiteraard het ministerie van BZ de nodige jaren verkeerd beïnvloed.
De bereidwilligheid van landen om zich niet in een militair nucleair avontuur te begeven blijkt wel degelijk af te hangen van het gedrag van de kernwapenstaten, en met name de acht jaar van het presidentschap van Bush zijn volstrekt negatief geweest. Als artikel VI gelezen wordt zoals het er staat en er gevolg aan gegeven wordt (zoals rond 1990), dan zal de terughoudendheid van landen veel groter zijn, door nucleair te gaan verpest men immers het algemene klimaat. Uiteraard blijven regionale omstandigheden, zoals bij India en Pakistan, een (vaak negatieve) rol spelen. Maar als artikel VI ten onrechte wordt gelezen als een voortdurend recht om legaal kernwapens te bezitten, gaat het met non-proliferatie op den duur ook mis.
Obama heeft zich ingezet voor een nieuw Start Verdrag (afgesloten in april 2010) dat veel steviger is dan het Verdrag van Moskou (zie het artikel van Guido den Dekker op p. x) en wil, voor zover het aan hem ligt, daarna verder gaan. Hij sluit, overeenkomstig artikel VI, algehele ontwapening niet uit. De Nuclear Posture Review van 2010 ademt een totaal andere geest dan die van 2002 onder Bush. Maar, er ligt ook een verbinding net andersom, voor ontwapening moet wel non-proliferatie voltooid zijn. Denk aan de probleemlanden en het moge duidelijk zijn dat we nog niet klaar zijn. Het is ondenkbaar dat landen als de VS en Rusland hun laatste kernwapens opgeven, zolang die nog in handen zijn van bijvoorbeeld India, Pakistan en Noord-Korea.
De Review Conferenties
De vijfjaarlijkse Review Conferenties weerspiegelen veelal het politieke klimaat van dat moment. Zoals al opgemerkt, de voorlaatste in 2005 was een regelrechte ramp, die eindigde zonder unanieme slotverklaring. Zo’n slotverklaring wordt gezien als een belangrijke graadmeter voor het slagen van de conferentie. Tot nu toe is die altijd opgesteld op basis van consensus, en bij het ontbreken daarvan dus niet, hoewel consensus juridisch niet vereist is. Het maakt wel dat er geen scherpomlijnde teksten in zullen staan die bepaalde landen (er zijn nu 189 leden van het Verdrag) niet welgevallig zijn. Alleen tegenover de vier niet-leden kan een fermere taal gebruikt worden, ze kunnen immers niet protesteren. Het dieptepunt van 2005 wordt geïllustreerd door het feit dat de VS niet bereid was de slotverklaring van de conferentie van 2000 nog een woord waardig te keuren, die bestond eenvoudig niet meer. Met name de positieve slotverklaring met en dertiental Principles en Objectives van 2000 kwam –voor mij althans – destijds als een vrij grote verrassing, omdat het goede klimaat van het begin van de jaren negentig (einde Koude Oorlog) dermate was afgebrokkeld dat al min of meer van een impasse gesproken kon worden. Het Algeheel Testverdrag op kernproeven was weliswaar nog in 1996 tot stand gekomen, maar de verwerping ervan in het Amerikaanse Senaat in 1999 en de kernproeven van India en Pakistan in 1998 waren geen gunstige ontwikkelingen. Met de eveneens positief geëindigde Conferentie van 1995 waren deze twee conferenties op zich geen beletsel voor positieve ontwikkelingen. De betrekkelijkheid van dit soort resultaten blijkt na 2001, wanneer het aantreden van president Bush het begin is van een totale politieke omslag: het ABM Verdrag wordt door de VS opgezegd, in de Nuclear Posture Review van 2002 wordt de ontwikkeling van nieuwe kernwapens aangekondigd en het Testverdrag gaat totaal in de ijskast.
Hoe is de Review Conferentie van 2010 verlopen? Er is een slotverklaring opgesteld en er zijn daarin niet minder dan 64 specifieke acties en voorstellen opgenomen. Vaak hebben ze een sterk open deur karakter. Zo wordt het nieuwe Verdrag tussen de VS en Rusland verwelkomd en de wens voor verdere reducties verwoord (actie nr. 4). De wens tot voltooiing van het Algeheel Testverdrag (44 specifieke ratificaties zijn vereist, waarbij die van de VS nog steeds ontbreekt) wordt uitgesproken (acties nrs. 10-14), het weer oppakken van onderhandelingen over een Fissile Material Cut-off Verdrag met als onmisbare deelnemers India, Pakistan, Israël en Noord-Korea, komt in actie nr. 15 aan de orde. Het zogeheten Additionele Protocol (meer inspectie bevoegdheden) is nu als integraal onderdeel van het NPV erkend (actie nr. 28). Het viel me op dat in papers op het internet niet eens de moeite wordt genomen om alle afspraken na te lopen; soms zijn ze zeer gedetailleerd op één specifiek aspect, vaak hebben ze een hoog wenskarakter. Daarom is mijns inziens maar één conclusie van belang: de laatste Review Conferentie staat verdere positieve ontwikkelingen geenszins in de weg; of die er komen zal echter in de toekomst moeten blijken.
Daarvoor is van groot belang of Obama het nieuwe Startverdrag (twee derde meerderheid is vereist!) door het Congres krijgt, en het Testverdrag weer op de agenda durft te zetten; dit in een uiterst grimmige politieke sfeer in de VS, waarin de Tea Party zich probeert meester te maken van de toch al op nucleair gebied niet erg willige Republikeinse Partij. En, kunnen er weer voorzichtig zaken gedaan worden met Noord-Korea, nu machtswisseling aanstaande lijkt? En, is er enige kans op succes op een kernwapenvrije zone in het Midden-Oosten, met een notoir onwillig Israël? Het slotdocument grijpt terug op een eerdere resolutie uit 1995 om te komen tot een kernwapenvrije zone in het Midden-Oosten. Israël wordt in dat verband met name genoemd in het slotdocument (als enige staat in de regio immers geen partij bij het NPV en een onofficiële kernwapenstaat). Dit is opvallend, omdat eerder de diplomatie van de VS het openlijk noemen van Israël in NPV slotdocumenten altijd voorkwam. Ook nu wordt het streven naar de kernwapenvrije zone overigens gekoppeld aan het vredesproces in het Midden-Oosten, zodat een doorbraak niet te verwachten is.
Kortom veel vragen, weinig zekere antwoorden. Maar de verstikkende atmosfeer van de jaren van Bush junior zijn gelukkig voorbij. Op nucleair gebied hebben de beide presidenten Bush zich volkomen tegengesteld gedragen: tijdens Bush senior kwam het eerste Startverdrag tot stand en hij kondigde bij het einde van de Koude Oorlog in september 1991 een indrukwekkende reeks van eenzijdige nucleaire ontwapeningen af, bij Bush junior was het slechts kommer en kwel.
Ten slotte: tijdens de conferentie nam de VS, nu onder Obama, een belangrijke stap richting transparantie: het gaf voor het eerst officiële cijfers over de omvang van het kernwapenarsenaal (5.113 kernkoppen, waarvan 1.968 operationeel opgesteld). Groot-Brittannië volgde kort daarna (225 kernkoppen, waarvan 160 operationeel en 48 operationeel opgesteld). Eerder had Frankrijk al iets vergelijkbaars gedaan (een aantal van ‘maximaal’ 300 kernkoppen werd officieel genoemd). Rusland verspreidde tijdens de conferentie een document met aantallen kernkoppen, die echter gebaseerd leken op oude opgaven onder het start verdrag uit 1991 (een aantal van 3.900 operationeel gestationeerde kernkoppen werd genoemd, en tegelijk werd een aantal van 2.000 genoemd voor het jaar 2012. Een geschat aantal van 2.600 stuks wordt in onofficiële bronnen echter realistischer geacht).
– Bart van der Sijde
Pugwash Nederland Nieuwsbrief november 2010
Bart van der Sijde is oud-hoofddocent Natuurkunde en Samenleving aan de Technische Universiteit Eindhoven.